2019年规划编制实施方案

篇一：规划编制实施方案

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为认真贯彻党中央、国务院关于大力开展农村土地整治的有关精神编制新一轮城乡规划，统筹安排、科学指导土地整治活动编制新一轮城乡规划，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进新农村建设和城乡统筹发展，根据和省国土资源厅《转发国土资源部关于开展土地整治规划编制工作的通知》(国土资耕发[20XX]号)和市国土资源局的文件精神，结合的实际，特编制本实施方案。

一、指导思想

坚持以科学发展观为统领，全面落实党中央国务院关于大力推进土地整治的决策部署，以落实“两个最严格”土地管理制度、促进城乡统筹发展和新农村建设为根本目的，以整体推进田、水、路、林、村综合整治为平台，以优化城乡用地结构、增加有效耕地面积、提高耕地质量和改善生态环境为重点，统筹安排土地开发整理复垦等土地整治活动，协调好土地整治与耕地保护、产业发展、城乡建设和生态建设的关系，促进我区经济社会科学发展和跨越式发展。

二、编制原则

1、依法依规科学规划。以《土地管理法》等有关法律法规为依据，细化和落实《区土地利用总体规划(20XX-2020年)》对土地整治的部署安排，合理确定土地整治目标，明确规划期间的补充耕地任务、土地整治重大工程和相关政策措施等，确保规划的全面实施。

2、促进城乡统筹发展。围绕协调推进城镇化和新农村建设的总体要求，以土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合为平台，整合资源，聚合资金，统筹推进田、水、路、林、村综合整治，提高耕地综合生产能力，促进土地节约集约利用，改善农民生产生活条件，发挥土地整治综合效益。

3、上下结合相互协调。坚持自上而下、上下结合，充分考虑各地经济社会发展要求和土地整治潜力，统筹安排全区土地整治目标任务，广泛听取各方意见，做到上下衔接;加强部门协调，做好与城乡规划、区域规划、行业规划等相关规划的衔接。

4、专家领衔公众参与。充分依靠高等院校、科研院所及专家队伍，加强协作，广泛听取专家意见，做好土地整治规划的咨询论证。采取多种方式和渠道，扩大规划编制的公众参与，特别要考虑相关利益人的意见，增强规划修编的公开性和透明度，实行科学、民主决策。

三、主要任务

土地整治规划以20XX年为规划基期，2020年为规划期，提出阶段性目标。规划数据以第二次土地调查及土地变更调查数据为基础，并与土地利用总体规划基础数据相衔接。

1、全面评价上一轮规划及相关工作情况。全面总结、客观评价上一轮土地开发整理规划实施情况，认真研究成功做法、经验和存在的问题，提出有序推进的意见和措施。

2、深入分析土地整治潜力。充分利用第二次全国土地调查和国土资源大调查成果，结合规划编制重点，做好补充调查，全面分析测算土地整治潜力，包括土地整治补充耕地的规模、质量、条件和空间分布，农村建设用地整治及其节约土地的规模和范围等。

3、开展土地整治重大问题研究。围绕国家对土地整治工作提出的新要求和规划目标，结合地方实际，组织开展土地整治目标任务、土地整治与城乡统筹发展、土地整治与农业发展、土地整治与生态环境保护、土地整治权属管理、土地整治重点工程安排、城乡建设用地增减挂钩的土地收入使用、实施土地整治规划政策措施等重大问题研究。

4、明确土地整治的目标任务。研究提出规划期间土地整治的总体目标、主要任务，确定土地整治的规模、结构、布局和时序。

5、确定土地整治重点布局安排。以土地整治潜力为基础，围绕粮食产能核心区和战略后备区建设、基本农田集中区建设、城乡经济社会一体化发展示范区建设，科学划定土地整治重点区域，确定土地整治重点工程和项目，提出实施计划和资金使用安排方案。

6、制定保障规划实施的政策措施。包括经济、科技、行政等措施和手段。重点加强补充耕地管理体制改革、城乡建设用地增减挂钩等政策的研究，加强制度创新。

7、推进土地整治规划信息化建设。按照“一张图”综合监管平台建设的总体部署，充分运用信息技术与二调成果，与同级土地利用总体规划数据库建设相衔接，推进土地整治规划数据库的建设，实现规划成果叠加上图、动态更新。

四、规划成果

1、规划文本。重点阐述土地整治的条件和要求，土地整治战略和目标，土地整治规模、结构、布局和时序安排，土地整治重点区域、重点工程，资金安排与效益分析，环境影响评价，规划实施保障措施等。

2、规划说明。简述规划编制的背景，说明规划目标任务、重点区域、重大工程、重点项目和资金安排等确定的依据，以及规划方案拟定、论证、确定的情况。

3、规划图件。包括土地整治潜力分析图、土地整治规划图，以及土地整治重点区域图、重点工程、重点项目和增减挂钩等规划专题图。以基期年土地利用现状图为底图，比例尺与同级土地利用总体规划图相一致。

4、规划附件。包括规划专题研究报告、基础资料、评审论证材料等。

5、规划数据库。按照国家规定的数据库标准建设。

五、工作步骤及时间安排

(一)准备工作(20XX年4月)。制定规划编制工作方案;成立规划编制工作小组;收集整理相关规划编制的文件、规程和标准。

(二)调查分析(20XX年5月)。以乡镇为单元，收集自然资源条件、经济社会状况、生态环境状况、土地利用现状等基础资料，必要时进行实地核查，分析评价土地整治条件和潜力。

(三)拟定方案(20XX年6月)。在土地整治潜力评价和重大问题研究的基础上，明确土地整治战略和目标，根据土地利用总体规划和当地经济社会发展要求等，提出土地整治方案。

(四)协调评审论证(20XX年7月)。采取多种方式广泛征求公众意见，组织有关部门、专家对规划供选方案进行论证。综合各方面意见，修改完善规划成果。

(五)评审报批(20XX年8月)。规划成果经区人民政府审核同意后，报市国土资源局审批。

六、工作组织

(一)成立规划编制领导小组。土地整治规划编制，由分管国土资源工作的政府领导为组长，区国土、发改、农牧、财政、水利、住建、环保及各乡镇政府负责人为成员。领导小组负责协调规划编制中重大问题，做好与相关规划的衔接。

(二)成立规划编制工作小组。工作小组由国土资源分局局长和分管副局长分别担任组长和副组长，整理中心、地籍、耕保、财务、登记中心等股室主要负责人为成员，具体承担规划的编制组织工作。

篇二：规划编制实施方案

为认真贯彻落实《XX省人民政府关于加强推进村庄规划工作的意见》(云政发【20XX】143号)、《XX市人民政府办公室关于加快村庄规划编制工作的通知》(XX府办明电【20XX】97号)和《XX县人民政府办公室关于印发XX县村庄规划编制工作实施方案的通知》(XX政办发【20XX】101号)文件精神，切实做好村庄规划编制工作，结合XX镇实际，制定本实施方案。

一、指导思想

深入贯彻落实科学发展观，按照统筹城乡、整体推进、优化布局、分类指导、典型示范的要求，加快村庄规划编制步伐，提高村庄规划编制水平，把全镇农村规划建设成布局合理、配套完善、村容整洁、环境优美的现代化。

二、基本原则

(一)坚持科学规划原则。科学确定村庄建设布局，确保与土地利用总体规划、小城镇规划、重大基础设施规划、地质灾害防治规划以及产业发展规划等相衔接。

(二)坚持以人为本原则。调动人民群众参与村庄规划编制的积极性，充分听取村民意见，尊重农民意愿，维护农民合法权益，确保规划符合农村实际，方便农民生产生活。

(三)坚持体现民族特色原则。根据各地自然条件、风俗民情、居住习惯等因素，引导农户选择符合当地实际的建筑风格和建设户型，实现房屋内部现代化与外部特色化的和谐统一。

(四)坚持适度集中原则。积极探索在资源富集地、集市、城镇周边、公路沿线等区域集中规划、建设村庄，鼓励生存条件恶劣、基础设施滞后、地质灾害频发的居住点和小村并入大村建设。

(五)坚持可持续发展原则。按照促进农村经济社会发展、改善农村人居环境要求，结合当地经济社会发展现状和自然环境、资源分布实际，统筹考虑近期建设和远期发展的关系，建设发展与环境保护的关系，保护耕地，集约节约利用土地，合理规划布局。

三、目标要求

到20XX年底，用两年时间完成53个村庄编制目标任务，其中20XX年12月底前完成2个行政村总体规划和30个自然村建设规划编制、报批工作，20XX年底前完成1个行政村总体规划和20个自然村建设规划编制、报批工作。

四、编制要求

(一)把好规划政策。

1、村庄规划包括整治和建设两部分，在镇总体规划指导下实施，规划编制或修编应与土地利用、基本农田保护、交通、水利和国民经济发展等规划相衔接，对村庄的性质定位、人口和利用规模、产业布局与发展、基础设施、公用服务设施等进行预测和科学规划。

2、村庄规划建设要落实合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，引导拆旧建新，以整治“空心村”和利用荒山、荒坡地建设为主。占用耕地每户宅基地不超过120平方米，占用荒山坡和拆旧建新每户宅基地不超过150平方米，坚持“一户一宅”，禁止占用基本农田。

3、村庄规划要因地制宜，实事求是，结合地形，依山就势，不搞“一刀切”，不推山、不砍树、不填塘、不大拆大建，以“四通五清六改”(通路、通水、通电、通宽带网，清垃圾、清污泥、清路障、清柴草炭堆、清粪堆，该路、改水、改厕、改沟、改圈、改房)为主要内容，立足整治环境，抓好村庄，搞好房屋立面整饰和地坪硬化，拆除闲置旧房，集中建设畜厩，配套建设农村公共服务设施，整治农村人居环境。

4、低于30户的村庄原则上不做规划，可考虑整村搬迁至附近基础设施条件好的村庄。

(二)注重地形地图测量。村庄规划编制工作由镇人民政府牵头组织筹措资金和委托地形图测量，请县住房和城乡建设局负责技术指导。村庄地形图要以村部为核心，对近期拟定改造整理及新村建设的范围进行测绘，测绘比例尺要求1:500或1:2000，部分村庄采用卫星图片进行现状图采集。

(三)搞好宣传发动。充分发挥村民代表大会的作用，让村民参与规划，特别是规划前期、中期、后期都要征求村民的意见和建议，提高规划的针对性和时效性。规划经报批后要公开展示，广泛宣传，提高群众参与执行规划的自觉性和积极性。要结合实际开展法规宣传活动，普及村庄规划知识，提高干部群众法律意识，使干部群众编制新一轮城乡规划了解、支持、参与、监督村庄规划工作。

(四)完善规划内容、提高规划编制质量。行政村按“两图一书”(现状分析图、总体规划图和总体规划编制说明书)编制总体规划，自然村按“三图一书”(现状分析图、建设规划图、住房建筑方案图和建设规划编制说明书)编制建设规划。同时，尽量采用《富源县农村民居通用图集》，确保村庄规划工作达到规范要求，真正体现民族民居特色。在村庄规划编制过程中，必须结合实际，按照村庄规划编制工作目标任务，把各个村庄规划编制进行捆绑打包委托具有资质的设计部门进行规划编制，形成以规划设计单位为主，镇、村委会、自然村积极配合的工作格局，优质、高效完成村庄规划编制工作。

(五)抓好规划评审。严格执行《云南省村庄规划编制办法》(试行)报批程序，行政村总体规划需经村民代表大会或村民代表会讨论通过，报镇人民政府审核，由县人民政府批准;自然村建设规划需经村民代表大会或村民代表会讨论通过，报村委会审核，由镇人民政府批准。

(六)加强规划成果管理使用。村庄规划成果实行档案化管理，并按要求录入云南省村(镇)规划档案管理电子信息系统，充分发挥规划的引导、调控作用。

五、保障措施

(一)加强组织领导。为确保村庄规划编制工作顺利推进，镇人民政府决定成立XX镇村庄规划编制工作协调领导小组，组成人员如下：

组长：XX镇长

副组长：XX人大主席

成员：XX办公室主任

XX镇村建所所长

XX大河国土分局局长

XX镇林业站站长

XX镇环境保护所所长

XX镇扶贫办主任

XX大河财政所副所长

XX村委会总支书记

领导小组下设办公室在镇村建所，由XX同志担任办公室主任，办公室人员为各村(居)委会大学生村官和村建所干部，具体负责镇村庄规划编制工作业务指导、计划任务分配和落实。镇人民政府作为村庄规划编制工作的事实主体，确保编制工作按时按期完成。

(二)提供资金保障。按照分级负担原则，村庄规划工作经费省补助1000元/村，市补助1000元/村，县财政补助1000元/村，不足部分由镇人民政府自筹。

(三)抓好人员培训。加强规划编制队伍建设，以镇村建所干部为主，新农村指导员和大学生村官为辅，通过现场指导和组织技术培训等形式，增强规划编制技术力量，提高规划编制技术人员业务素质。

(四)强化规范管理。按照“规划一步到位，建设量力而行、分步实施”的原则，抓好村庄规划编制工作规范管理，切实维护规划的严肃性。

(五)严格监督检查。镇人民政府将村庄规划编制工作列入对村委会、各单位工作考核的重要内容，对村庄规划编制工作进行监督检查，对工作不力、不能按时完成要求规划目标任务的，将按规定进行行政问责

国家的区域和城市有哪些规划

目录

悬念再起！谁能跻身第十个国家中心城市？

4.2万 41"

国家中心城市

国家中心城市是中国城镇体系规划设置的最高层级，最早在2005年由原中华人民共和国建设部（现住房和城乡建设部）依据《城市规划法》编制全国城镇体系规划时提出。[1][2]

2007年，由原建设部上报国务院的《全国城镇体系规划（2006—2020年）》中指出：国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，在我国的金融、管理、文化和交通等方面都发挥着重要的中心和枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面也发挥着重要的门户作用。国家中心城市应当具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征。[2]

根据中华人民共和国国家发展和改革委员会的定义，国家中心城市是指居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市。在资源环境承载条件和经济发展基础较好的地区规划建设国家中心城市，既是引领全国新型城镇化建设的重要抓手，也是完善对外开放区域布局的重要举措。[3]

国家中心城市是在直辖市和省会城市层级之上出现的新的“塔尖”，集中了中国和中国城市在空间、人口、资源和政策上的主要优势[4]。2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划（2010—2020年）》明确提出五大国家中心城市（北京、天津、上海、广州、重庆）的规划和定位[2]；2016年5月至2018年2月，国家发展和改革委员会及住房和城乡建设部先后发函支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。[5][6][7][8]

中文名

国家中心城市

外文名

National Central City

发布机构

国家住建部、国家发改委

发布时间

2010年起

快速

导航

城市建设

城市定位

综合评估

经济指标

影响意义

名称起源

《全国城镇体系规划》是城乡规划中最顶层的法定规划，是关于全国城镇发展和城镇空间布局的统筹安排，是积极稳妥推进城镇化的重要政策依据，也是各地制定省域城镇体系规划和城市总体规划的依据。[9]

国家中心城市的正式提出，最早是在2005年。当时，中国城市规划设计研究院（以下简称中规院）受建设部（现住建部）委托，在编制《全国城镇体系规划（2006-2010年）》过程中，首次使用了这个概念。[10]

在那轮编制过程中，中规院认为，应该在城镇体系的最高位置设立国家中心城市，让它们在金融、管理、文化和交通等方面发挥重要的中心和枢纽作用，并在规划中把北京、上海、天津、广州4个大城市确定为首批国家中心城市。这个规划2007年虽然由建设部上报给了国务院，但一直没有得到批复。[10]

2010年，住建部根据城市发展的新形势，又编制了新一轮的《全国城镇体系规划（2010-2020）》。在那轮规划中，中规院又在国家中心城市的名单中增加了重庆。当年2月，住建部对外公布了规划的草案，但与上一轮《全国城镇体系规划》一样，国务院也没有对其作出批复。[10]

共9张

国家中心城市

2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，对未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，提出了明确要求。为了落实这个规划，2015年，中规院再次启动了《全国城镇体系规划（2016-2030）》的编制工作。[10]

按照计划，《全国城镇体系规划（2016-2030）》应该于2016年完成并上报国务院审批。但截至2017年，该规划仍未上报国务院。[10]

国家中心城市处于城镇体系的最高层级，也被称为塔尖城市。按照中规院的设想，国家中心城市对外要具有相当的国际影响力和竞争力，能代表国家参与国际竞争，推动国际政治、经济、文化和社会等方面的交流与合作；对内则是经济活动和资源配置的中枢，是国家综合交通和信息网络的枢纽，是科教、文化和创新中心，具备引领、辐射和集散功能。[10]

城市建设

国家中心城市在经济、政治、文化、社会等领域具有重要影响，在国家经济结构和战略布局中具有重要作用。加强国家中心城市建设，是实现“城镇化质量明显提高”、推动我国现代化进程的必然要求。[11]

加强国家中心城市建设，需要在以下几个方面着力：一是冲破传统思维定式。牢固树立国家中心城市的责任意识、竞争意识和机遇意识，积极利用区域资源创造新优势，将国家中心城市建设作为一项系统工程来做；二是提升国家中心城市综合功能，按照国际大都市标准规划、建设、管理和运营城市，不断提高城市的科技创新能力、国际竞争能力、辐射带动能力、交通通达能力、信息交流能力、可持续发展能力。建立健全城市综合管理体制，完善城市应急机制，加强城乡基础设施建设。着眼世界发展趋势，打造国际交流平台，加快国际物流通道建设，大力发展现代服务业；三是推进属地区域产业城镇集群发展。应发挥国家中心城市的能动作用，大力发展城市功能全覆盖的中小城镇，形成国家中心城市—区域性城市—中小城市—小城镇等多层级功能的城市集群。发挥国家中心城市的辐射带动功能，以产业技术链和物流链为纽带，合理布局区域产业基地，整体提升区域发展水平。[11]

国家中心城市作为国家发展战略的重要平台和战略支点，承载了国家的政治目标和战略任务，国家中心城市不仅要关注自身的发展，还要勇担国家赋予的重大历史使命和责任担当，坚定不移地落实中央“四个全面”战略布局，践行五大发展理念，引领中国城市建设走出一条更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展之路。[12]

国家中心城市都是所在区域城市群的核心龙头城市。中心城市建设除了关注自身功能提升以外，还需要充分加强与周边城市区域的优势互补和协同发展，推进区域人口、产业、交通、生态、公共服务、市场要素和体制机制一体化对接，建设高效联动、富有活力和竞争力的城市群区域，形成以中心城市为核心带动、区域整体均衡协同发展的良性格局。[13]

城市定位

总体定位

《中华人民共和国城乡规划法》规定：“直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。”[14]

城市 定位

北京

首都，全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。[15] 打造北京—天津国际性综合交通枢纽。[16]

天津

直辖市之一，环渤海地区的经济中心。[17] 打造北京—天津国际性综合交通枢纽。[16]

上海

直辖市之一，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。[18] 打造上海国际性综合交通枢纽。[16]

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从总体上看，北京、天津、上海、广州分别引领环渤海、长三角和珠三角区域发展[27] ；重庆、成都是西部大开发的重要平台，是长江经济带的战略支撑[22] ；武汉辐射带动中部和长江中游地区，支撑长江经济带发展[3] ；郑州引领中原发展、支撑中部崛起[7] ；西安立足古丝绸之路起点，作为向西开放的战略支点，辐射带动西北及周边地区发展。[28] [26]

政策表述

北京：强化北京的首都功能和全国中心城市地位，着眼建设世界城市，发展首都经济，增强文化软实力，提升国际化程度和国际影响力。加快建设人文北京、科技北京、绿色北京。强化创新功能，加快中关村国家自主创新示范园区的建设，建设国家创新型城市。不断改善人居环境，建设宜居城市。[27]

天津：提升天津的国际港口城市、生态城市和北方经济中心功能，重点开发天津滨海新区，构筑高水平的产业结构，建设成为对外开放的重要门户、先进制造业和技术研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，增强辐射带动区域发展的能力。[27]

上海：优化提升上海核心城市的功能，建设国际经济、金融、贸易、航运中心和国际大都市，加快发展现代服务业和先进制造业，强化创新能力和现代服务功能，率先形成服务经济为主的产业结构，增强辐射带动长江三角洲其他地区、长江流域和全国发展的能力。[27]

广州：充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，全面增强国际商贸中心、综合交通枢纽功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建设国际大都市。[29]

重庆：围绕建成国家中心城市，强化重庆大都市区西部开发开放战略支撑和长江经济带西部中心枢纽载体功能，充分发挥长江上游地区经济中心、金融中心、商贸物流中心、科技创新中心、航运中心的作用，加快两江新区建设，全面增强集聚力、辐射力和竞争力。[22]

成都：以建设国家中心城市为目标，增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能，加快天府新区和国家自主创新示范区建设，完善对外开放平台，提升参与国际合作竞争层次。[22]

武汉：坚持立足中游、引领中部、服务全国、链接全球，全面提升武汉现代制造基地、服务高地、创新源地、开放平台功能，强化长江中游航运中心及综合交通枢纽建设，强化支撑和承启作用，拓展沿江发展新空间，挺起长江经济带脊梁，加快建成以全国经济中心、高水平科技创新中心、商贸物流中心和国际交往中心四大功能为支撑的国家中心城市。增强辐射中部的现代服务功能，打造全国重要的综合交通枢纽，构筑面向全球的内陆开放高地，建设国际知名的美丽宜居城市。[3]

郑州：着力发展枢纽经济，着力提升科技创新能力，着力增强经济综合实力，努力建设具有创新活力、人文魅力、生态智慧、开放包容的国家中心城市，在引领中原城市群一体化发展、支撑中部崛起和服务全国发展大局中作出更大贡献。夯实产业基础，全面提升综合经济实力。突出改革创新，加快培育壮大新动能。发挥区位优势，打造交通和物流中枢。坚持内外联动，构筑内陆开放型经济高地。彰显人文特色，建设国际化现代都市。[30]

西安：加快西安中心城市建设步伐，加强西咸新区、西安高新区国家自主创新示范区、西安国家级经济技术开发区等建设，强化面向西北地区的综合服务和对外交往门户功能，提升维护西北繁荣稳定的战略功能，打造西部地区重要的经济中心、对外交往中心、丝路科创中心、丝路文化高地、内陆开放高地、国家综合交通枢纽。保护好古都风貌，统筹老城、新区发展，加快大西安都市圈立体交通体系建设，形成多轴线、多组团、多中心格局，建成具有历史文化特色的国际化大都市。[26]

综合评估

2018年1月26日，教育部《中国都市化进程年度报告》课题组、上海交通大学城市科学研究院发布了《2017国家中心城市发展报告》。报告显示，当时已有的8个国家中心城市综合评估排名依次是：北京、上海、广州、重庆、天津、武汉、成都和郑州。[31] [32]

2018年11月3日，中国社科院研究机构发布的“国家中心城市指数”报告显示：国家综合中心为北京；国家重要中心为上海和广州；潜在国家重要中心为深圳、武汉、天津、成都、重庆、西安、南京、杭州、郑州。课题组选取政治、金融、科技、交通、教育、医疗、文化、信息、贸易（物流）、国际交往十大城市功能，用以测度国家中心城市的综合服务能力，并通过对中国内地25个样本城市以上功能的集聚力和联系力进行指标化测算，得出上述研究结果。[33]

经济指标 中国国家中心城市经济指标（2018年）

排名 城市 GDP（亿元） GDP同比增速（%）

1

上海

32679.87

6.6[34]

2

北京

30320.0

6.6[35]

3

广州

22859.35

6.2[36]

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影响意义

地区

国家中心城市侧重于对国内的影响，是《全国城镇体系规划纲要》中提出的位于中国城镇体系中最高位置的城市。其对外在发展外向型经济以及推动国际文化交流方面具有重要作用，这类城市有可能发展成为亚洲乃至世界的金融、贸易、文化、管理的中心城市；而对内在全国具备引领、辐射、集散功能的城市，这种功能表现在政治、经济、文化诸方面。

国家中心城市所必须具有的五大特征：一是国家组织经济活动和配置资源的中枢；二是国家综合交通和信息网络枢纽；三是国家科教、文化、创新中心；四是具有国际影响力和竞争力；五是国家城市体系中综合实力最强的“塔尖城市”。[43]

国家中心城市所必须具有的五大功能：综合服务功能、产业集群功能、物流枢纽功能、开放高地功能和人文凝聚功能。[44]

中心城市的培育将促进区域经济社会的发展，缩小地区间发展水平的差距。

政治

中国古代城市的形成与政治中心的设置相一致，城市是区域的政治中心。随着一批新兴工商业城市、交通枢纽城市和资源型城市兴起，传统城市也步入了向近代转型的现代化启动阶段。区域政治中心地位为城市现代化的启动奠定了良好的经济、社会基础，但作为中国行政网络中的结点，城市的规划、管理、建设等方面都带有政府强制性和目的性，缺乏充足的现代化启动动力。因而，区域政治中心地位在城市现代化启动中发挥了促进和制约的双重作用。

经济

中心城市作为等级位次高、能量强的经济中心，是社会化大生产的基地，具有生产集中、分工细密、行业和部门比较齐全的特点，形成了一个相对独立的复杂分工体系。其经济结构是区域经济结构的反映，其经济结构变化的方向、目标、重点、速度会影响到区域经济的结构，是区域产业升级的先锋。

随着中国经济的不断发展，区域经济一体化发展的趋势开始显现，城市间经济联系不断增强，中心城市开始逐渐发挥其对区域经济发展的带动作用。而这种带动作用则源于中心城市的经济辐射力。为进一步促进城市经济和区域经济的发展，全国城镇体系规划中明确提出鼓励有条件的城市发展成为区域性中心城市。国家中心城市是区域经济的中心，是建立国际经济联系的纽带，也代表着城市的国际竞争力。

文化

文化力量是城市综合实力和国际竞争力的重要组成部分。著名的国际大都市，如纽约、伦敦、东京，不仅是全球的经济中心城市，国际资本、商品、技术、信息的集散地，同时也是国际文化交流的中心城市，是世界各国多元文化交汇、融合、传播、扩散的网络终端。文化交流不仅能给城市经济建设提供强大的精神动力和智力支持，而且会带动和促进文化产业的发展，成为城市经济起飞的重要发动机和助推器。[45]

国际

国家中心城市是指在经济、政治、文化、社会等领域具有全国性重要影响并能代表本国参与国际竞争的主要城市，是一个国家综合实力最强、集聚辐射和带动能力最大的城市代表。从主要特征上说，国家中心城市是国家参与国际分工合作和竞争的代表，是国家或国家主要经济区域内经济活动组织和资源配置的中枢，是国家科技文化创新中心，也是国家综合交通和信息网络枢纽，起着配置国家资源、主导经济社会发展和连接国内外的重要作用。国家中心城市的建设发展状况，不仅关乎城市自身地位的巩固和提升，直接影响区域的协调发展，而且关系国家经济社会发展大局，关系国家的国际竞争力和国际地位。[46]

参考资料

[1] 国家中心城市绘出中国城市新天际线．新华网 [引用日期2018-11-12]

[2] 国家中心城市数量或为12个 入选标准有哪些？．新华网 [引用日期2018-11-10]

[3] 国家发展改革委关于支持 武汉建设国家中心城市的指导意见．中华人民共和国国家发展和改革委员会 [引用日期2018-02-08]

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深圳拿飞地，南京并镇江，西咸一体化……中国进入城市并购时代？

未来的中国，城市/城市群规模必将越来越大，而人才和资本也必然向这些做大做强的城市集中。既然趋势不可逆，选择就变得十分重要。

2019-02-01411阅读49934

头条说 关注热点，解读背后的知识

竞争太激烈！你家会成为国家中心城市吗？

刚结束的全国两会上，不少代表委员都提交了把所在城市建设成国家中心城市的建议或提案。建议把西安建设成国家中心城市，全国政协委员沈健继续呼吁南京应该成国家中心城市。让这些地方大员着急的是，目前多个省份都在“举全省之力”争取国家中心城市的名额。

2017-03-22133阅读21182

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词条目录

百科名片

名称起源

城市建设

城市定位

总体定位

政策表述

综合评估

经济指标

影响意义

地区

政治

经济

文化

国际

包头市2021到2035城市规划

新“蓝图”绘至2035年

2018年我市将启动新一轮城市总体规划修编。在新一轮的城市总体规划(2021-2035)编制工作中，我市将创新规划理念、注重统筹协调、优化空间布局、完善城市功能、提升城市品位、挖掘城市内涵，倾心绘制和实施以人为核心的宜居宜业现代化城市规划蓝图。

按照总体规划编制新要求，我市今年将运用新理念、新方法，正式开展新一轮城市总体规划(2021-2035)编制工作。积极开展中心城区城市风貌与“多规合一”有效衔接等问题研究，立足呼包鄂榆城市群和我市发展实际，全面完成总规实施评估；着眼解决我市发展不平衡不充分问题和“城市病”问题，聚焦城市发展目标和发展战略，高起点、高质量规划城市规模和空间布局，科学配置生产、生活、生态等资源要素，有效对接“一带一路”、呼包鄂协同发展等战略规划，力争于10月底前提出《包头市城市总体规划(2021-2035)》初步成果，明年三季度全面完成总规修编任务。

与此同时，我市今年还要做好控规和专项规划编研。研究在城市总体规划和控制性详细规划之间增加一个规划层次，落实总体规划要求，指导控制性详细规划。强化控制性详细规划评估修编，先期重点对南海片区、新都市区等50平方公里区域进行控规修编；以“解决中心城区交通拥堵问题，提升城市宜居度”为宗旨，继续深化完善《包头市中心城区交通发展战略及交通改善实施规划》《包头市市政网建设规划》等专项规划，并在未来五年内对包头交通状况进行常态化分析和研究；优先安排交通基础设施的关键通道、关键节点和重点工程，合理配置医院、商圈等区域周边的停车设施，方便群众出行。

XX市统筹城乡发展推进城乡一体化实施意见

XX市统筹城乡发展推进城乡一体化

为全面贯彻落实市委X届X次全体（扩大）会议精神，围绕“跻身全国两百强、全面建设小康社会”两大目标，深入实施XXXX战略，全面推进XX产业工程，进一步加大统筹城乡发展力度，加快推进城乡一体化进程，根据《XX市统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》要求，特制定本实施意见。

一、总体目标

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻省委、衢州市委的战略思想和战略部署，不断完善规划体系，着力推进体制机制创新，加快工业化、城市化进程，加强政治文明和精神文明建设，坚持统筹协调，构建和谐社会。到XX年跻身全国两百强，到XX年，在破除城乡体制政策障碍、统筹空间布局规划、三次产业联动发展、公共设施共建共享、就业保障全面推进、社会事业均衡发展、生态环境同步建设等方面取得新进展，基本建立起统筹城乡发展的推进体系和机制，逐步消除城乡二元结构，城乡居民收入稳定增长，农村面貌明显改观，农村基层建设不断加强，全市达到全面建设小康社会的基本要求。

二、主要任务

（一）统筹城乡产业布局与产业发展。

要响应城乡经济不断融洽和三次产业联动发展的疑势，统筹规划和整体推进三次异地的发展。一是要优化产业布局，提高区域协调发展能力。以现有产业基础为依托，以XXX产业带总体布局和XX市“XX”产业规划为导向，加强空间规划和要素整合，打造“一核两区”的产业发展布局。二是要调整产业结构，加快推进新型工业化。提升优化水泥、化工两大传统产业，到XX年，全市水泥生产能力达到XX万吨，建设成为XXX省乃至XX地区重要水泥生产基地，化工产业实现产值XX亿元。坚定不移地推进XX特色产业，到XX年，总产值力争达到XX亿元。三是要坚持产业化经营，推进农业工业化。按照工业化的理念，大力发展以食用菌、蜂产品、畜禽、森林食品、种子种苗等为重点的绿色主导产业，大力发展区域特色的休闲农业、生态农业、观光农业，做深农产品加工业，培育和提升一批加工型农业龙头企业。到XXX年，全市农产品主导产业产值达到农业总产值的XX%，农产品加工率达到XX%，农产品商品率达到XX%，国家级农业龙头企业达到XX家，省级农业龙头企业达到XX家。四是要构筑大旅游框架，发展现代服务业。把整个XX开发建设一个大景点，把周边区域的XXXXXXXX等重要景点纳入我市旅游圈，使我市成为XXXXX省际的旅游集散地，力争到XX年，把我市建设成为“中国优秀旅游城市”。加快发展现代物流业，加快商品市场建设，继续发展金融保障、信息咨询、中介服务和社区服务等产业，引导基地产业陆续健康发展，争取到XX年，第三产业占生产总值的比重达到XX%以上。

（二）统筹城乡基础设施与社区建设。

按照基础设施先行的要求，统盘谋划垃圾重大基础设施布局和建设，着力改变农村基础设施建设滞后的状况。一是要加快构筑城乡一体化的交通网络。重点实施好XX高速公路、XX铁路电气化改造、XX国道延伸和XX省道东移等重大项目建设，构筑以公路为主、铁路为辅的综合交通运输网络。大力发展公共交通事业。到XX年，实现等级公路通村率达到XXX%、路面硬化率达XX%，所有乡镇、中心村都能通公交车。二是要加快城市基础设施向农村延伸。积极推进与农村居民日常生活密切相关的基础设施和公用服务设施建设，加快重点水源工程和千万农民饮用水、千库保安、千里清水河道建设，加强供水、供电、供气、通信和垃圾、污水处理等网络建设，逐步实现公共设施的城乡对接和共享。到XX年，基本形成以城市为核心、以中心镇和中心村为基本联接点、覆盖城乡的公共服务设施网络，全市集中供水率达到%。三是要加快推进农村新社区建设。全面实施“十村示范百村整治工程”，不断改善农村生产生活条件，提高农村文明程度和农民生活质量。推进中心村建设，围绕提高农民生活质量，引导各种社会力量到中心村大力发展社区服务业。到XXX年，建设X个全面小康建设示范村、XX个环境整治村，使万饮水有困难的农民喝上清洁水，XX%的村实现垃圾集中收集处理，集镇生活污水处理率大于XX%、中心村大于XX%。

（三）统筹城乡劳动就业和人口布局。

坚持把提高农民、转移农民、富裕农民作为统筹城乡发展的重点来抓。一是要加快农村劳动力转移就业。打破农村劳动力和城市劳动力在政策上、制度上的界限，建立城乡统一的就业制度，健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场。加强农民素质培训，着力提高农民进城就业创业竞争力，促进城乡居民充分就业，使农村劳动力年平均以3%以上的速度向二三产业转移。二是要加快人口产业向城镇集聚。科学规划县域空间布局，加快县城和集镇建设，促进企业向园区集聚、人口向城镇集聚。进一步繁荣城市经济，增强城市经济实力，吸纳更多的人到城市就业，提高城市化水平。确保农村人口年均以X%以上的速度向城镇集聚，到X年，城市化水平争取达到X%，城市人口达到XX万人，建成区面积达X万平方公里。三是要加快优化城乡人口布局。加快实施“下山脱贫工程”，把地处交通不便、缺乏基本生存条件的高深山农民搬迁下山，异地安置到城郊、集镇的下山脱贫小区。到X年，建设X个下山脱贫小区，安置下山移民XXX人。

（四）统筹城乡社会事业与社会保障。

一是要推进城乡教育均衡发展。围绕创建“教育名市”，积极调整优化教育资源布局，努力形成“高中向城区集聚、农村初中向中心镇集聚、农村小学及幼儿教育向乡镇和中心村集聚、新增教育资源向城镇集聚”的新格局。到XX年，高标准高质量普及十五年教育，农村中小学基本实现办学条件标准化，实现“教育名市”目标。二是要繁荣发展城乡文体事业。围绕创建“文化名市”，继续深化文化体制改革，加快发展文化事业和文化产业，不断增强先进文化的创造力、凝聚力和感召力。扎实推进学习型城市建设，努力构建与和谐社会相适应的文化发展格局。到XX年，抓好广电中心、XX大剧院等重点文化项目建设，推进东海明珠工程、XXX走廊和特色文化村建设，不断丰富城乡群众文化生活。市图书馆藏书达XX册以上，乡镇（街道）文化站站房面积达到XX平方米，建设XXX市乡特色文化村个，XXXX市级个，争创省级先进文化工作先进市。积极发展体育事业，大力开展全民健身运动，增强人民体质。三是要加快城乡信息网络建设。到XX年，全市信息化应用水平达到同类城市先进水平；广播电视人口覆盖率、有线电视行政村联网率均达到XX%以上，入户率达到XXX%以上，固定电话和移动电话普及率均达每百XX部以上，计算机拥有量达到每百人XXX台以上，互联网用户达到每百人XXX户以上。四是要加快公共卫生体系建设。到XX年，基本建立健全市、镇（街）、村（社区）公共卫生管理体制和公共卫生服务体系，建立突发性公共卫生事业预警和应急机制。加快推进医疗卫生单位体制改革试点工作，加快农村卫生、医疗保健体制的改革完善，进一步完善新型农村合作医疗制度。五是要完善城乡社会保障体系。深化社会保障制度改革，扩大社会保障面，逐步建立覆盖全社会、与经济社会发展水平相适应的新型五项社会保障和社会救助体系。到XX年，初步建立城乡“老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所保”的社会保障体系。同时，积极发展慈善事业，倡导“扶贫、帮困、送温暖”新风，建立起人人享受改革发展成果的运行机制。

（五）统筹城乡环境保护与生态建设。

加大生态市建设力度，加强生态保护和环境污染整治工作，尤其要重视水资源保护和生态林建设，促进人与自然和谐发展。到XXXX年，污染预防和控制能力明显增强，主要污染物排放总量有效削减，环境污染和生态破坏趋势基本得到控制，重大污染隐患、社会环境纠纷和矛盾等突出的环境污染问题基本得到解决，城乡环境基础设施逐渐完善、环境质量有较大改善，力争全市特别是城区人民群众实现喝上一类水、呼吸一级空气、居住一流环境的目标。

（六）统筹城乡社会管理与公共服务。

一是要加强城乡社会管理，确保城乡社会和谐。进一步建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、突发事件应急处理机制，加强社会事务管理，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。建立健全社会预警体系，高度关注社会流动和社会结构变迁中出现的阶层差距扩大、贫富差距扩大、劳资关系紧张、劳动就业困难等各种矛盾，建设城乡和谐社会。二是要加强民主法制建设，促进社会和谐稳定。努力从制度和程序上保证人民群众反映自己意愿、依法行使民主权利，建立健全民主决策和民主监督的程序和制度。全面推进依法治市，深入贯彻实施《行政许可法》，不断推进政府工作法制化、规范化、制度化。大力推进“平安XX”建设，维护全市政治稳定和社会安定。促进村民自治活动的规范化和程序化。到XXX年，全市农村和社区基本达到“民主法治村”和“民主法治社区”标准。三是要增加公共服务供给，增进城乡居民福利。高度重视对农村的公共服务供给，到XXX年，实现城市的就业培训、社会保障、公共交通、饮水供给、公共卫生、环境卫生、科技文化、义务教育等公共服务和社会事业全面向农村延伸和覆盖，促进城乡间的社会公平。不断改善政府的公共服务，引入市场竞争机制，提高公共产品的生产和供给效率。

三、重点措施

1、注重规划，发挥规划先导作用。

坚持把市域作为一个整体统一规划，遵循城市化发展规律，打破行政区划限制，注重城镇建设和区域发展相统一，优化城乡空间布局，推动城乡资源要素合理流动，努力构筑城乡联动发展的空间格局。一是要完善区域生产力布局。编制和实施好新一轮城市总体规划、市域城镇体系规划和土地利用总体规划等专项规划，统一规划安排重大产业发展项目、重大公共事业项目、重大社会发展项目，合理布局居住建设空间、产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置，提高资源配置效率和设施共享程度，达到整个城市资源的优化利用。二是要加快提高中心城市首位度。坚持山水园林城市的发展趋向，加快城市新区的开发建设步伐，建精品，造亮点，全力打造精品城市，构筑经济社会发展有效平台，积极实施“省级示范文明城市、全国卫生城市、中国优秀游泳城市”城市联创，全面提升城市规模、品位和实力，增强对农村的.辐射带动作用。三是要调整村庄社区空间布局。编制和实施村庄布局规划，积极调整乡镇行政区划，形成“建建镇—中心村—自然村”三级农村居住区空间布局。根据工业化和城市化进程，规划和实施好“城中村”改造，把“城中村”直接改造建设成为城市新社区。

2、深化改革，消除阻碍城市一体化发展的体制，机制障碍。

统筹城乡发展、推进城乡一体化，最根本的是要通过深化改革，创新机制，突破城乡二元结构体制，不断提高城市对农村的带动力、工业对农业的反哺力。要加快推进户籍管理制度改革。进一步放宽城镇准入条件，凡有合法固定场所、相对稳定生活来源的农村居民及其随同居住的直系亲属，准予其在城镇落户，逐步实行城乡统一的户籍登记管理制度，逐步实现同户籍同待遇；要加快推进农村集体土地流转机制改革。按照自愿、依法、有偿的原则，积极探索农户土地承包权入股等办法，完善土地使用权流转机制，积极推进农村土地适度规划经营；要加快推进农村集体资产管理体现改革。积极稳妥地推进农村社区股份合作制改革，规范集体资产量化和股份权设置方式，促进集体资产保值增值。要加快农村产权制度改革，使农民的宅基地、房产等资产能在市场上自由流动，防为融资手段和创业资本；要加快推进政管理体制改革。深化乡镇行政管理体制改革，加快乡镇政府职能转变，充分发挥中心镇在统筹城乡发展中的作用，促进部门工作重心向农村延伸，强化农村各项社会服务。

3、整合资源，加大农村投入力度。

一是要加大财政对“三农”的投入力度。制定从国有土地出让金中提取一定比例用于农村社会保障、农民培训和农村建设的具体办法。依法安排并落实好对农业和农村的财政支出预算，逐步形成财政支农资金稳定增长机制。落实好新增教育、卫生、文化等事业经费向农村倾斜的政策，逐步建立财政对农村教育、卫生专项转移支付制度。二是进一步整合资源，加快推进新农村建设。市各部门实施的所有涉及农村建设的工程项目，在编制规划、申报项目、组织实施时，都要与“十村示范百村整治”工程当年的规划相衔接，切实解决农村建设项目分散布点、分散投资、低水平建设的问题，共同推进新农村建设。市统筹城乡发展推进城乡一体化工程领导小组办公室要把好项目工程申报关、项目资金管理关、工程验收关。在每年年底前，将下年度实施的示范村、整治村名单提供给各相关部门，各相关部门在向上申报项目或制订下年度项目实施计划时，要预先报送领导小组办公室，由领导小组通过召开项目对接会，共同论证、审核、商定整合方案后，才能向上级有关部门申报立项。要建立农村基础设施建设专项资金管理制度，不断提高资金的使用效益。为鼓励部门积极向上争取项目资金和提高项目资源整合效益，市里将根据各部门争取资金和参与整合项目的实施情况，经考核后，给予一定的奖励。三是要积极探索走市场化多元化投入的路子，利用民间资金建设城乡、市里要设立支持农村基础设施建设贡献奖，激励社会各界积极参与农村新社区建设。

4、以人为本，保护和激发广大农民创业热情。

农民是发展农村生产力中最活跃的因素，在程度推进城乡一体化发展中，必须坚持以人为本，充分发挥广大农民的生力军作用。一是要统筹城乡劳动就业，提高农民进城就业创业能力。深入实施“万名农民素质工程”，加强农民素质培训，全面提高农民整体素质和就业竞争力。要打破城乡就业二元化格局，实行城乡统一的就业制度。推行城乡统一的劳动工薪制度。建立企业工人工资保证金制度，切实维护好城乡广大职工特别是务工农民的合法权益。二是要完善各项社保制度，逐步提高进城农民的社保水平。进一步扩大进城就业农民社保覆盖面，所有用人单位都必须为与之形成劳动关系的进城务工人员办理各项社会保险参保手续，在城镇从事自由职业的进城务工人员，申报参加各项社会保险，按照同户籍同待遇办理。进一步完善进城农民养老保险管理制度，允许进城就业农民按规定补缴养老保险费。进一步做好进城农民的医疗保健服务，允许进城就业农民参照城镇职工基本医疗保险方法或农村新型合作医疗制度，自主选择医疗保险方式。三是要整合城区教育资源，保障进城农民子女接受平等教育。市教育部门要进一步整合教育资源，不断扩大城区教学规模，切实解决进城就业农民子女就学难问题。对领取居住证的进城农民子女就学，不得收取政策允许以外的其他费用。四是要降低进城创业成本，激发农民进城就业创业积极性。各部门要给进城从事个体经营的农民以“平等市民”待遇，除了尽快给予办理各种手续，落实税收、工商等方面的各项优惠政策外，对首次进城创业的农民还要给予享受城镇集体企业下岗失业人员的有关优惠政策。要进一步深化农村信贷体制改革，努力解决农民进城创业“贷款难”问题。五是要深化各项配套改革，切实维护进城农民的合法权益。稳定农村基本政策，进城落户或定居的农民，原有土地、山林承包经营权保留不变。积极稳妥地推进农村社区股份制改革，进城就业农民可继续享受原所在地的村级集体收益分配权。稳定农村计划生育政策，进城就业农民取得城镇户籍后，原享受的计划生育政策可继续保留5年不变。六是要加强农村公共卫生工作，推进城乡卫生事业统筹发展。要健全城乡公共卫生服务体系，建立对卫生事业投入的自然增长机制，加强城乡卫生机构的能力建设，提升卫生技术人员素质，不断改善农村卫生医疗条件。要大力实施农民健康工程。市里将按农村常住人口每人每年XX元（含省财政补助）以上的标准设立农村公共卫生服务专项经费，用于政府为农民购买公共卫生服务。要落实有效措施，重点加强农村孕产妇和儿童保健工作，提高住院分娩率，减少出生缺陷。中心卫生院要具备处理孕产妇难产的能力，有效控制或降低孕产妇、婴儿死亡率。要积极采取措施，不断完善新型农村合作医疗制度，努力使农民参保率保持在XX%以上。

四、组织领导

1、建立机构，强化统筹。市、乡镇（街道）两级都要建立由党委、政府主要领导任组长、分管领导任副组长的领导小组，加强对统筹城乡发展、推进城乡一体化工作的领导和指导。建立专门工作班子，确定相应的工作目标和工作部署，发挥好调查研究、参谋咨询、综合协调、检查监督的职能，统筹各方利益，整合各部力量，做到有人统筹、有钱统筹、有职能统筹。各级党政“一把手”要亲自抓，要把主要精力放在统筹城乡发展上，并体现在工作部署、资金投入和干部配备上。

2、求真务实，注重实效。统筹城乡发展、推进一体化，关键要解决实际问题。要坚持从实际条件和现实基础出发，紧紧围绕市委、市政府的统一部署，按照统筹城乡发展的要求，深入研究和解决发展中的突出矛盾与问题，善于借鉴先进的经验，善于总结运用基层和群众在实践中创造的新鲜经验，积极探索有效的工作载体和举措，扎实有效地推进各项工作。各级各部门都要按照统筹城乡发展的总体部署，积极调整工作思路和力量配置，打破部门条块分割，整合各级资源，努力形成齐心协力、共同推进统筹城乡发展的工作格局。

3、强化基层，夯实基础。要按有钱办事、有人管事、有章理事的“三有”要求，切实加强农村党员、村民代表、农村工作指导员“三支队伍”建设，不断增强农村执政基础，充分调动好、发挥好、维护好广大农民群众发展农村经济、建设美好家园的积极性和创造性。积极探索市场经济条件下发展壮大村级集体经济的新路子，管好用好集体资产，防止资产流失，不断壮大为群众办实事的实力，为统筹城乡发展、推进城乡一体化、加快农村小康、构建和谐社会奠定坚实基础。

4、加强督查，完善考核。加强对统筹城乡发展、推进城乡一体化的组织协调和督促检查，及时发现、解决工作中存在的问题和困难。不断完善对各级党委政府的考核办法，把统筹城乡发展、推进城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容，形成分工协作、责任明确、绩效考核的工作机制，确保统筹城乡发展、推进城乡一体化的各项政策措施落实到位。

城市规划的宏观调控作用主要表现在哪些方面?

对加快推进宝山城市化进程，积极发挥城市规划宏观调控作用的思考

作者：[admin]

周建军

（上海市宝山区规划管理局）

[摘 要] 本文以进入城市化加速发展与质变的宝山战略发展机遇期的背景为切入点，结合上海及世界城市化发展的特征和客观要求，有针对性地提出了在宝山快速城市化时期发挥城市规划宏观调控作用的价值和意义。

[关键词] 城市化；城市规划；宏观调控

新世纪我国发展既面对良好的发展机遇，又不得不正视严峻的挑战，这种机遇和挑战都具有开放性和世界性。

在可以预见的未来，人类社会将具有以下特征：全球经济一体化的加速；高科技、高新技术迅速发展并对社会经济生活产生更加广泛而深刻的影响；政治格局的多元化；文化发展的多元化；城市化的继续推进，全球人口中城市人口将超过一半并继续增加；可持续发展更加深入人心并成为各国发展战略；发达国家与发展中国家在发展中的差距进一步扩大，发展中国家是否能加速发展，仍然是生死悠关的大事。城市是人类文明史的伟大产物，列宁指出：“城市是经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力”。21世纪是城市的世纪，在人类历史上，将第一次出现大多数人居住在城市中的现象。而21世纪更是中国城市化的关键时期，有资料预测到2020年中国城市化水平将达到54.6%，城市人口将达7.89亿人，是1999年全国城市人口的2.2倍，这也是中国自古以来的农业大国中首先出现城市人口大于农业人口的伟大转变，而这种发展与转变是需有大量的可行战略与政策措施为应变的。面对如此迅猛而史无前例的中国城市化大潮，同时，又要面对全球化挑战，多重变革与制约条件下的中国城市化和城市发展显然要超前应对方能百战不殆。就一般而言，城市发展在空间地域上必须有序，这是实现城市经济社会与人口、资源、环境协调——即可持续发展的要求，而实现这种要求的前提则是科学的权威的城市规划。许多国家政府通过城市规划这只看得见的手，对资本和市场实行强有力的调控。

我国城市化的加速，要求在城镇空间布局和城市内部发展的合理化，城市规划肩负着区域城镇体系规划和城市总体规划、详细规划及规划实施管理的重任。因此，我国的城市规划面临着一个新的历史机遇和挑战——新城市世纪的机遇和挑战。

1、宝山快速城市化进程中所面临挑战与发展机遇

宝山位于上海市北部，长江和黄浦江交汇入海口。自古以来是上海市的水上门户，同时，又是与市区联成一片最紧密市中心城区的区县之一，是上海市中心城区城市化首先外向推进和最先导入区。加上，作为上海冶金工业基地的产业特征，构成了宝山特殊的区位和地区经济地理特征，自然也是上海城市化进程中最先影响区。至2000年底止，宝山区城市化水平已达77.68%，远远超过了上海农村城市化率47%的平均水平，是上海郊区（县）中城市化水平最高的区（县）之一，也是城市发展最快、特征最显著的地区之一，因而，也是最需有正确、科学和合理的方法和调控政策与措施，以确保宝山城市化进程的快速、协调、持续、稳定发展。

宝山作为上海市北部郊区，其城市化是一个历史过程。在这一过程中，中心城市的性质、扩散能力、农村地区非农经济发展、城乡经济联系以及不同历史时期政府的政策措施都是影响其城市化的重要因素。改革开放以后，上海市政府提出了城乡一体化的发展方针，并采取多种措施促进城乡一体化发展，城市联系的加强及政府的政策措施，都促进了农村非农产业的发展。宝山作为城乡一体的改革试点区，于1987年首先撒消宝山县、吴淞区建宝山区进行了区划调整。行政区划的调整无疑从政策导向上推进了城市化进程，然而，这个进程却是曲折而渐进的过程。但是，由于历史原因和传统产业的制约也给宝山城市化进程造成了许多主客观制约因素，使宝山在城市化过程中出现了种种问题，面临众多新挑战：①城镇数量多、质量低、规模小。宝山2000年共14个镇、平均每个镇服务面积不到20km2，平均每个镇镇区人口较低。②工业布局分散零乱、环境污染较严重。99年底，宝山区有1+9（镇）工业区，还有宝钢、吴淞两大市级工业区。此外，每个村都有自己的村办工业，形成家家点火、村村冒烟的局面。由于工业规模小、工业布局过于分散、环境保护设施难以配套建设，工业生产排的“三废”一般不经处理地向自然界排放，生态环境污染严重。③经济有较大的发展，但城镇的基础设施和市政设施建设滞后。宝山近几年来各乡镇经济保持了良好的增长，但城镇化却滞后工业化和经济发展，表现在各乡镇的基础设施和市政公用设施建设比较缓慢，绝大多数乡镇没有污水处理设施、环卫设施等，与大上海郊区发展要求和目标格格不入，而城镇基础设施建设滞后却对我区各乡镇经济进一步发展起到了瓶颈和制约作用。④城镇的生活服务设施质量较差。由于城镇化滞后，从各乡镇的生活服务设施建设来看，拥有医生数、艺术表演场、图书馆数、园林绿化、中小学专任教师等也较低，居民享受的生活服务水平较低。以上问题无疑都为我区城市化的后续发展留下了障碍和制约，因而必须引起高度重视。

新世纪初，由于区委、区府高瞻远瞩，加快实施了一系列加快推进城市化进程的战略布署和政策措施。随着工业化、城镇化进程的加快，我们认为重点要加快发展以下方面，首先，抓住市重大基础设施在宝山建设（如内环线、内环隧道、明珠线、郊环线、M七线及上海吴淞客运中心等）的机遇，加快宝山城市化进程。在借助外部推动力的条件下，要认真落实市委七届六次全会提出的“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”的要求，实施宝山新城建设和中心镇为重点的城镇化战略。主要包括加快编制报批区域总体规划、宝山新城区规划及重点镇规划、重点地区详细规划等，并加快淞宝地区的基础设施完善和环境整治，使宝山的城镇建设和环境形象得以较大较快的改观，以增强城市综合吸引力和竞争力；其次，抓住区划调整契机，优化城镇资源配置。撤并乡镇和工业区是新世纪宝山发展的又一次大转折，原十四镇撤后并为九个镇，原乡镇工业区也由1+9变为1+5等。要通过行政区划调整，进一步优化的资源配置，扩城镇规模，增强城镇实力，为进一步落实“三集中”打下基础。因此，此次乡镇撤并本身就是加快我区城市化进程的重大举措，也是城市化进程中的客观必然要求，而关键是要有切实可行的战术措施作保障。其三,加快实施重点地区示范带动作用，优先实施发展小城镇战略。近几年，区委、区政府除抓住市一大批市政设施落户宝山推进小城镇发展外，要着力加快本区重点地区和重点工程的示范带动作用，根据区域发展把宝山建设成为现代化新城，基本形成钢铁精品基地、上海国际航运中心的重要组成部分的发展目标，重点形成“三块、三点、一线”的区域城镇空间布局结构，特别是随着新城西区的建设，将成为宝山城市建设的新热点和突破点。新城西区将与东西功能相互协调，相互补充，成为宝山新的政治、行政、经济和文化中心和现代化新城。此外，加快重点镇、中心镇建设将是十五期间宝山镇城市化由量向质转变的重中之中。其四,加快吴淞工业区的整治，加快改变宝山环境形象。由于宝山是上海传统的冶金工业基地，污染较严重。随着近两年吴淞工业区被例为市级重点环境治理区，环境将会逐步得到改善，但是，吴淞工业区的整治是一巨大的系统工程，除了环境整治达标，绿化配置增量，关停并转污染企业外，重要的还有产业结构的调整，寻求新产业的落户。特别是对工业区内的大量粗放型、污染型关停并转后，特别对如何进行土地置换并发展新型产业或进行住宅开发及三产建设等都应有一个系统的规划和研究。此次在德国鲁尔工业区中的杜易斯堡市考察学习时，其将原一个巨大的钢铁厂关停后按市场规划通过土地置换全部改建成为物流中心等作法值得宝山借鉴，这也符合宝山“十五”期间加快物流产业发展产业政策，又可解决地区污染和地区就业等问题，同时也有利于改变城市用地结构，为旧城改造拓展了新的思路和新空间。此次我们通过考察和结合宝山吴淞工业区的现状，通过比较、分析，建议在宝淞工业区整治中选定保留一个大型的钢铁炼治厂房为基础，规划建设中国最大的钢铁博物或展览馆，并配套建设一钢铁公园，这样既改善了环境，又利于体现该地区的文化内涵和历史价值，也可以从中看出宝山的特定时期的发展史。在上海也只有宝山可以以此为特色、以此为吸引力、以此为支撑展现中国最大、最现代钢铁基地的历史和发展历史。因此，吴淞工业区的改造不应仅是环境或经济的达标，更应挖掘其深层的特殊的企业历史和文化特色，才能是永恒的、有魅力和吸引力的。其五,加快“两岛”和沿江的开发和结构性调整，重塑滨江城区形象。随着沪崇苏高速大通道的规划建设，位于长江口的崇明、长兴和横沙三岛联动已纳入上海十五或未来更长远的发展大计。作为宝山的长兴、横沙两岛在主动参与三岛联动的大循环的同时，也必须发挥其独特的优势与魅力。两岛既是上海未来城市形态的重要代表区和拓展区，又是宝山未开发的绿色宝岛。但不管怎样，两岛的开发发展都必须以保护优良的自然生态环境为前提和核心，以建设现代生态岛、休闲岛、科技岛，建成特色型、专业型、生态型花园城镇为目标，使之成为拉动未来宝山经济，提升综合竞争力和体现新形象的重点区域。与此同时，宝山必须转变观点，作好沿江风光带动的研究、开发和建设，将城市的生活主立面重点放在沿江，形成沿江城市公共生活轴线，绿化景观轴线和历史文化轴线。改变长期宝山临江（长江、黄浦江）不见江、拥有优美天然江河，却无法享用的极大遗憾。因此，要从战略高度研究我区行政区内浦江和长江岸线的结构性调整和置换，逐步增加生活岸线数量和质量，加快建设宝山沿江景观绿带，加快滨水地区的形象和功能重构和重塑。可以说宝山整体形象的根本性改观除了现有的措施与办法外，加大力度重塑和重建公共和开放的滨江景观和绿带系统，对于形成宝山新形象建设将是一个至关重要课题和任务，并具有重要的战略性价值和意义。

2、城市规划在快速城市化进程中作为资源和市场调控手段的重要性

城市规划是根据一定时期城市经济和社会发展的目标，确定城市性质、规划和方向，合理拟用土地，协调城市空间功能布局及进行各项建设的综合部署和全面安排。从特点上看，城市的社会、经济、环境等各要素互为前提，互相制约，城市规划要对城市的各项要素进行统筹安排，使之各得其所。从目标要求看，城市规划要使城市在未来具有较高的环境质量和生活质量；城市规划应使城市的社会设施与基础设施齐备化、现代化；城市规划应促进城市发展的产业结构与空间结构高度匹配；城市规划应有利于城市管理现代化。事实上，城市化进程中的许多问题都与城市规划有关，在很大程度上可以说，提高城市规划的质量，能明显缓解和消除城市化进程中许多问题和困扰。城市规划的优化，可以从根本上推动城市发展目标的实现。

城市规划的核心是对城市土地和空间（地下、地上）资源的安排，这种安排在市场经济条件下就是对资源的调控，以及通过对市场的调控进而对投向这些土地和空间资源和资本进行调控。国务院指出：“城市规划是指导城市合理发展、建设和管理城市的重要依据和手段”，“切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用，促进城市经济和社会协调发展”，“城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段”，“切实发挥城乡规划对城乡土地和空间资源利用的指导和调控作用，促进城乡经济、社会和环境协调发展”等等，无疑都强调了在社会主义市场经济条件下城市规划的核心职能、地位与作用，因此，重视运用和发挥好作为资源和市场调控手段的城市规划也是城市政府的主要职责。提高城市规划的地位和作用，加强城市规划意识对于快速城市化的宝山更具有重要的紧迫的现实价值和长远指导意义。正因为城市规划是综合规划，在城市的建设和发展方面，在调控土地和空间资源利用及建设活动方面，它是“龙头”。工业发展规划、土地利用规划、旅游规划等专业规划，凡涉及城市土地、空间资源利用和建设活动，皆应与城市规划相协调，并由城市规划来进行综合。因此，从以上看，城市规划并非单纯的技术规划，它更是一种综合经济规划。土地是城市最可贵的财富，合理利用这些财富，有赖于城市规划。而合理的城市布局结构将使城市经济更好地发展，并使经济与社会和环境相协调，因此，城市规划又是政府调控社会、经济和环境等资源合理配置的重要手段之一。

3、加快宝山城市化进程的对策和措施

城市化的动因来自两个方面：一是现代工业对规模经济、区位经济的追求；二是农村人口对现代文明的追求。这两种追求，引起生产要素向城市聚集。就一般而言，只要生产要素的正常流动没有制度性障碍，城市化就能随工业化和经济发展而推进，城市化滞后的局面就不会出现。因此，要改变城市化滞后局面，就必须进行制度创新，主要涉及以下三方面的内容：一是通过制度创新，克服生产要素在城乡间正常流动的阻力，建立起生产要素在城乡间合理流动的制度，主要措施包括①是乡镇企业产权制度的创新；②是户籍制度改革；③是农村土地流转制度改革；④是财政体制创新。二是通过制度创新，增强城镇对农村工业的引力，具体措施和办法有：①是加快城镇基础设施建设；②是完善小城镇土地使用制度；③是对迁移企业给予财税政策上的支持；④是促进乡镇企业加速折旧；⑤是加强城镇企业信息服务和渠道的建设。三是通过制度创新，增强农村地区对非农产业的推力，具体方式措施有：①利用财税政策治理乡镇企业污染；②建立土地使用权的交易市场，通过土地使用权的有偿流动，使合理土地使用价格的形成，从而推动乡镇企业集中。

4、发挥城市规划调控作用，实施宝山城市可持续发展构想

4.1抓机遇、寻突破，科学确立区域经济城市发展战略

宝山区位于长江和黄浦江入海口和沿江开放带上，以上海浦东为龙头的长江开发带已成为中国经济发展新的增长极，上海市和以浦东为龙头的长江经济带的整体开发效应和强大辐射必将带动宝山经济的迅速发展。宝山区在经济发展战略的调整中，沿长江经济带（圈）的城镇群的整合力对宝山经济的发展必须发挥新的更重要的作用。在区域发展条件较为优越的条件下，宝山区体制的理顺（区划调整）和一大批重点工程落户宝山并相继建成，成为宝山崛起与腾飞的现实推动力，珠联璧合，必将预示宝山灿烂美好的未来。随着宝山区中心城区城市地位的大大提高，宝山区的城市发展将毫无疑问地集中力量优先发展中心城区（新城区），增强中心城区的综合实力和辐射带动作用，并在此基础上集中精力加速城市基础设施建设（如城市道路系统、能源、交通和通讯等设施），改善城市投资环境（物质环境与人文环境），加大改革开放力度，充分利用外部良好的发展机遇，苦炼内功，强化宝山中心城市的作用，提升城市品位，有目标、有步骤、有重点地加快宝山中心城区和各乡镇各项设施建设，把宝山建设成为文明、繁荣、富强、生态优美的现代化新城。

4.2高效益、高标准，致力编制新一轮跨世纪城市总体规划

城市规划是城市建设的龙头，面对新世纪，面对新的发展机遇，区委、区政府高瞻远瞩，把编制好跨世纪城市总体规划提上了重要议程，并作为当年区政府重要的大事来抓。宝山区城市总体规划历时近两年，经市区专家领导和部门的充分论证，取得了满意的成果。宝山区城市总体规划本着“高起点、远目标、重实际、可操作”的宗旨，从上海和长江经济带区域城镇发展的大势研究入手，深入研究国情、市情和区情，从理论上，方法上和技术上均有所突破。规划要用跨世纪的眼光和战略，在此基础上制定宝山区跨世纪城市发展蓝图，并根据市场经济的新特点、新要求，力求在规划内容、形式和手法上都要有所创新，从而给人以全新的规划理念，并有效指导城市发展和城市建设。因此，可以相信，城市规划对城市社会经济和各项建设发展必将起到良好的引导和调控作用，并将取得较好的经济、社会和环境效益。

4.3理体制、重实施，建构科学的城市规划管理体系

“三分规划、七分管理”，实施管理是实现规划蓝图的保证。规划一经批准就必须严格执行，为了确保规划实施，维护规划的严肃性，强化规划职能部门的权威必须做到：一是抓好规划宣传。通过电视、报纸等手段向市民广泛宣传新一轮城市总体规划，让市民了解规划、理解规划、支持规划，自觉遵守规划，为规划实施奠定社会和群众基础。二是严把规划审批关。三是严格执行规划法。四是依法行政。整个规划管理须大力推行政务公开，所有建设项目均应实行“规划条件、规划政策、规划审批、规划程序、规划执法、规划结果”的“六公开”制度，确保在项目审批上的依法行政和“公开、公平、公正”的原则实施。通过以上措施，加大管理幅度和力度，使规划管理向深度迈进，通过制度建设、管理体制审批机制的不断改革和完善，使宝山区的各项建设迅速走上规范化、法制化轨道，使城市规划的各项建设目标不断得以实施，因此，探索和建构一套比较科学又符合宝山区情的城市规划管理体系又是十分迫切而重要的。

4.4创特色、出精品，着力改善城市形象，提升城市品位

宝山区城市总体规划确定了创建现代化的园林城市建设思路，旨在充分保护生态环境，确保城市可持续发展的前提下，创造符合宝山特色的城市风貌和建筑特色。对于城市化快速发展、生态环境不断恶化、受各种城市病困扰的人类，对优美生态环境追求远远超过对其他任何追求。未来城市的竞争不再是纯物质条件的竞争，而更是城市环境的竞争，环境资本是未来城市中的重要致胜法宝和资产。可以说谁拥有环境，谁将拥有优美未来。区委、区政府十分重视对宝山区环境整治，提出创造园林城区的构想，要求城市景观既体现时代性，又具地方性，建筑风格更是要求如何将建筑与环境和谐统一，将人工与自然完美结合，个性突出，统一中有变化，真正体现有机建筑的真谛。规划广置绿化，开辟城市公共广场。近几年城区城市绿化大幅度增加，作为城市“客厅”的城市广场更是从无到有，从有到精，使城区城市公共活动广场建设取得了长远的发展。宝山区以环境立市，不求规模大小，但求生活环境最佳等观念已逐步深入人心。随着宝山区牡丹江路绿带、白玉兰广场、新城西区市民广场、滨江公园和沿江大道等一大批旨在改善城市品质的公共项目的逐步规划建成，一个现代化的环境优美、独具特色的新宝山必将促进宝山社会经济的全面进步和发展。因此，在城市发展中，城市规划的先导作用和效益是不言而喻的。因为，一个科学的总体规划本身是财富，城市规划也是生产力。

4.5制规章、严执法，确保城市总体规划创造性实施

美丽的家园始于规划，城市规划是城市建设的龙头，而城市规划管理是确保城市规划蓝图实施的关键。城市规划依法行政要求规划管理严格执法，树立规划的权威，以对历史负责、对当代人和子孙后代负责的使命感和责任感严格实施规划。严格执法具体来讲，一是领导要带头执行规划。城市规划是事关全局长远的大事，不能因领导调换和个人喜爱而随意更改，要依法处理规划事务，不要行政干预规划。要真正做到在规划问题上人人平等，任何单位和个人均无特权，坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”。二是规划部门要不断提高自身素质。规划管理人员的整体素质和行政水平是规划确保实施的重要直接影响要素，规划人员必须高标准、高质量尽最大可能确保规划实施。规划实施要大公无私、坚持原则，切实做到依法办事。规划部门作为实施规划的具体操作者，其自身素质、行政水平、职业道德和价值取向直接影响规划实施效果。规划部门必须坚持真理，敢于制止一切违法违章行为，绝不可拿规划做交易，谋求部门利益、个人利益。城市规划要追求城市长远利益和公共整体利益最优。三是要加快各项规划配套法规建设和管理体制改革。市场经济是法制经济，城市规划实施必须依法行政，同时，城市规划实施管理也必须不断改革和创新，以适应新的发展要求。

二十一世纪是一个充满生机、充满挑战的新世纪。建设一个可持续发展的新宝山是每代宝山人的历史重任，宝山区正按照与世界级城市相匹配的规划的宏伟蓝图逐步实施，我们坚信一个充裕、发达、优美的新宝山必将展示在世人面前，宝山的明天会更好。

传统城市规划理念、方法的不适应、对城市规划相对失效的影响有哪些

城市规划既非纯人文也非纯技术的科学，它似乎是一系列学科的相互叠加和交叉。这种特性决定了工程技术与城市文化在城市规划中同样重要。既要正确区别，又要有效衔接。目前的问题在于城市规划缺少选择性，没有从规划实践上对人文和技术一视同仁，过死的政策概念和规划死杠混淆和制约了城市文化发展的规律。仅仅用技术手段规划出来的东西却缺乏足够的文化力度；而不是技术层面上的城市文化，城市特色文化却在规划中被忽视掉。应该从城市文化，城市特色文化方面加以考虑的，而没有得到考虑。而技术层面上的东西却一直备受重视。在城市规划中城市规划的科学性很强，但在实际规划中城市规划却脱离实际。究其原因以唯一的缺少选择的规划理念来规划城市是不科学的，不现实的和脱离实际的。城市规划不是一个封闭的单元体系，是需要用不同规划手段加以协调的系统工程，单纯用唯一的、纯技术手段得到城市选择性的问题无疑是一种肤浅的认识。城市规划要有文化规划和特色规划，关键在于城市规划的多选择性和协调性，在城市规划中选择适当的手段和方法去协调技术指标，使工程技术与城市文化，城市特色文化有效地衔接，是城市刚性规划唯一方案得以改变的最有效的方法。

所以说，选择性是系统的城市规划思维方式的基石，但中国传统的城市规划却始终缺少必要的选择性。当前中国传统城市规划所面临的困境是由许多方面的原因造成的，但传统城市规划过程中缺少多种选择性的精神和弹性的思维方式也是重要的原因。

以往的城市规划实践表明由于城市规划缺乏选择性在规划实施过程中出现了特色危机等一系列问题，而特色城市建设和世界名牌城市建设亟需对城市规划做出创新的选择，传统刚性的城市规划不能适应特色城市建设和世界名牌城市建设的需要了。创新的规划方法将成为新阶段特色城市规划的发展方向。在富有选择性的城市规划中，城市文化规划，城市特色文化规划已经成为一种全新的规划理念。具有创新性和系统性，从而能够为特色城市建设和世界名牌城市建设提供最优化的规划方案。

城市规划必须把城市看成是—个社会发展的复杂统一体，其中的各种行动和思想都是有机联系的。城市规划的选择性就是强调要用有机联系、时空统一的观点来理解城市，既要重视物质环境，更要重视文化和城市特色文化，要把城市的文化和城市特色文化落实到特色城市建设和世界名牌城市建设的目标上来。这是城市规划的创新思想精髓。

当前应该打破城市规划仅仅是建设规划的概念，城市规划更应该深入研究城市文化和城市特色的问题，充分发挥城市规划对城市历史文化保护、城市特色文化空间布局的协调作用，通过城市规划促进特色城市建设和世界名牌城市建设的发展。

现有法定规划已越来越不能适应特色城市建设和世界名牌城市建设的发展需要了，规划缺少刚性与选择性的有机结合，传统的城市总体规划由于单一模式僵化死板，缺乏足够的弹性和适应性，已不能适应现阶段特色城市建设和世界名牌城市建设的发展需要，必须用新的理念和方法改革城市总体规划的编制方法和内容。在新一轮城市规划方法的编制中要本着可选择性和最优化方案的基础上，实现城市文化规划和城市特色文化规划的创新。